摘要：当前山东社会老龄化趋势越来越明显，对山东省政府老龄事业注意力研究越来越具有急迫性。注意力代表着政府决策者对特定事务的关注，注意力的变化是政府决策选择变化的直接原因。政府工作报告是政府进行资源配置与精力投入的指挥棒，是政府注意力分配或者变化的重要载体。本文收集了山东省政府自 2000 年到 2017 年共 18 份工作报告，通过文本分析方法，试图发现山东省政府对老龄事业注意力的变化规律，并分析山东省政府对老龄事业注意力强度和指向变化。分析结果呈现:一是山东省政府在纵向上对老龄事业的注意力水平不断提高；二是山东省政府在横向上对老龄事业具体事务的注意力配置范围持续拓宽；三是山东省政府关于老龄事业发展价值取向正经历着以经济效率为导向到兼顾正义公平。本文建议山东省政府持续提高有关老龄事业的注意力配置水平；对老龄事业的各具体事务的注意力进行合理配置，并打破养老保险、养老服务、老年医疗健康等相互孤立的“碎片化”状态，走向老龄事整合的发展态势。

关键词： 地方政府; 老龄事业; 注意力; 政府工作报告；文本分析法；

一、问题的提出

山东已成为全国老年人口第一大省，据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查，山东省老年人口中，女性占53 . 8%，男性占46 . 2%；低龄（60-69岁）老年人口占56 . 9%，中龄（70-79岁）老年人口占28 . 7%，高龄（80岁及以上）老年人口占14 . 4%，我省老年人口年龄结构仍以低龄为主。“未来十年，我们肯定会更加感受到老龄化带来的压力。”山东社会科学院人口研究所所长崔树义说，全省老龄化程度将进一步提高。伴随山东省人口老龄化程度不断提高，老龄事业的全面发展已成为和谐社会建设的重要内容之一。人口老龄化影响公共政策的制定、导致经济增长速度下滑，对养老保障、资本、劳动力、可持续发展战略等经济发展因素带来了巨大消极影响。具体表现为：减少劳动力供给，降低劳动生产效率；制约经济产业结构的调整；影响现代农业发展；劳动年龄人口负担加重；影响税收和政府财政支出；社会储蓄将减少。所以面对山东省人口老龄化带来的严峻形势，对山东省政府老龄事业的注意力研究具有重要的现实意义。

对山东省政府老龄事业注意力研究，首先需要对老龄事业进行概念界定，只有在明确其核心内涵的基础上，才能确定老龄事业的基本内容。所谓老龄事业，是政府主导下为解决老龄问题或应对人口老龄化所产生或将要产生的经济社会问题所做的一切工作[1]。但这个定义较模糊，所以本文借鉴《北京市老龄事业发展指标体系研究》对老龄事业进行的定义:老龄事业是对提高老年人整体福利水平的社会活动和社会服务的总称，是社会事业的重要组成部分。其主要内容包括老年经济保障、老年医疗保障、老年福利服务、老年文化教育、社会参与及合法权益保障五个方面，其发展的必要条件是组织保障与经费投入[2]。

与其他老龄事业概念相比，该定义具有以下三个方面的特点:第一，明确了老龄事业属于社会事业的一部分、具有社会事业的一般属性。第二，该定义把老龄事业从解决老龄问题转变为对老年福利的提高，提升了老龄事业的发展目标，为指标体系的构建提供了基础。第三，强调组织保障和经费投人，为老龄事业发展提供了必要的组织管理和资金保障。

政府对老龄事业的关注，有利于促进社会的和谐于稳定，老年群体是社会的重要组成部分，前文提到山东省老龄问题已经十分突出，老龄化带来的养老保障和老龄服务问题也越来越严重。山东省政府重视老龄工作发展老龄事业，处理好老年群体与其他社会群体的利益关系，以老年人的物质文化需求为导向，促使经济社会发展成果惠及省内所有老年人，有利于维护社会公平正义也有利于增强包括老年人在内的全社会人民的幸福感，进而促进家庭和睦、社会和谐与稳定。

政府对老龄事业的关注，对于提高老年人生活生命质量具有重要意义。老年群体的不断增加，老龄服务需求的日益增长和老年消费市场的不断拓展，老龄问题涉及方方面面，发展老龄事业是惠及千家万户的民生工程。山东省政府对老龄事业注意力的研究，有利于提高老年人生活生命质量，推动老龄事业与经济社会协调发展。

二、理论基础及研究设计

“注意力”最初是一个心理学概念。20 世纪初就有一些心理学家开始关注注意力问题，并将其视为“进入意识的一个过程” [4]。进入管理理论丛林时期，西蒙在《行政行为》一书中提出了“注意力”的概念，他认为注意力是“管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程” [5]，并在随后的论述中，将注意力与决策联系在一起。他认为，由于决策者很难具有需要决策所具有的全部信息、决策者的能力受到各种条件的限制等，事实上并不存在所谓的“理性决策”模式。西蒙对于决策的贡献在于他强调决策在管理中的重要性，用“满意”的原则来代替“最优”原则，即解决问题的方式由寻找最优方案而转向为提供一些标准，进而寻找满足这些标准的方案。西蒙还进一步的指出，“信息并不是真正稀缺的因素，真正稀缺的是注意力” [6]。由于决策者时间、精力、成本的约束，无法同时处理多个事务，因此，需要判断哪些信息、哪些事务是重要的或是紧急的。

基于西蒙对于注意力研究的基础，美国学者布莱恩·琼斯将注意力引入政府决策领域，进而提出“由注意力驱动的政策选择模型” [7]。琼斯指出，所有的决策都涉及到选择性，因为政策分析过程需要分解出重要的和不重要的信息，如何选择决策环境中对决策有关的或者应该被关注的，对于决策的制定非常重要正是由于注意力的这种选择性作用，琼斯得出结论认为“当政策制定者们的注意力不断变换的时候，政府的政策也紧跟着发生变化” [7]。琼斯的注意力理论开辟了政策决策的路径，政策制定的客观环境一直在变化，人们的偏好在某一时间段稳定，政府政策出台意味着决策者要在某一时间段优先处理某一事务，不是偏好发生改变决定的，而是客观环境的变化以及政策制定者将注意力聚然在这些事务之上所决定。所以当我们用注意力概念与政府决策理论来考察老龄事业问题时，实际上暗含了以下两点假设：第一，山东省政府在关注老龄事业问题时，其理性是有限的而非完全理性；第二，山东省政府制定老龄事业相关政策时，所发生变化的原因在于注意力的变动而非偏好的改变。山东省经济不断发展，社会关系发生变化，政策也在不断地调整，决策者的注意力也随之发生改变，从注意力的角度探索公共决策与之的内部联系，借助注意力的窗口来看山东省政府对老龄事业的关注的强度和指向变化。

政府工作报告是各级政府进行资源配置与精力投入的指挥棒，是政府注意力分配或者变化的重要载体。政府工作报告涉及包括老龄事业发展在内的多个领域。但正如注意力理论所指出的，政府在某一阶段的注意力是稀缺的，一些公共事务在某些年度并没有涉及，即注意力的指向性问题。一些公共事务政府决策者对其关注程度高还是关注程度低，直接表现为政府工作报告中涉及到的文字表述比重和关键字词频，即注意力的强度问题。通过对每年政府工作报告的分析，能够发现政府在老龄事业上的注意力强度规律，进而说明政府政策制定与实施的力度、频度。具体来说，本文选择对 2000—2017年 18 年间，山东省政府工作报告中涉及到老龄事业的句子字数以及相关字数占报告总字数的比重来体现山东省政府对老龄事业注意力的强度变化。又根据高频词出现的情况体现山东省政府对老龄事业的指向变化。

本文对政府工作报告的挖掘所使用的方法是文本分析，它是一种定性和定量相结合的内容分析方法，最初主要应用于情报学和信息学 [8]，现逐渐发展成为社会科学研究的重要方法。定量的方法可呈现某种现象的持续时间与发生频次，定性的方法可发现该现象的外在形式与内在因果关系 [9] 。鉴于政府工作报告中关键字使用的频次反映了决策者对某一公共事务的重视程度与认知变化[10]，所以，文本分析成为当前测量决策者注意力常用方法。因此，提取山东省政府报告2000-2017年共计18份省政府工作报告为载作为研究山东省政府对老龄事业注意力指向和强度变化的依据，具体考察山东省政府对老龄事业注意力强度和指向变化。

三、山东省政府对老龄事业的注意力强度及其变化

图1：2000-2017山东省政府工作报告老龄事业领域占总文字比重（figure1 the focu

图2山东老龄事业注意力强度与中央老龄事业注意力强度对比柱状图

首先，山东省政府推行老龄事业的注意力强度（比重）总体呈稳步上升--明显下降--持续上升--缓慢下降的波动上升趋势。从2000年的占比0.59%到2004年的占比高峰1.74%呈现稳步上升的态势；2005年明显下降到0.09%呈明显下降趋势；又从2005年占比0.09%到2013年的2.66%呈现出持续上升的趋势；最后从2013年的2.66%缓慢下降至2017年的1.26%。整体折线在2000年到2017年之间呈现出波动上升的趋势。山东省政府越来越意识到大力发展老龄事业在经济社会发展过程中的重要作用。根据注意力理论，虽然影响决策者注意力分配以及转移的诱因有许多，其中最重要的仍然是情景结构的影响。所以，越来越严峻地老龄化趋势是一种具有高影响力的情景结构。而结合山东省老龄化趋势（山东省人口老龄化发展呈现快速化、高龄化、失能化的趋势。预计2020年，全省60岁以上的老年人将达到2208万人，占全省总人口的22.3%，高龄、失能、空巢老年人数量和比例也将大幅度增加，养老和医疗保障支出持续增长，农村养老形势更加严峻，家庭和社会养老压力进一步加大，应对人口老龄化任务十分繁重。）发展的现状分析，我们可以得出山东省政府为应对对严峻形势而对老龄事业发展大力度的支持，对于发展老龄事业和产业的热情逐渐高涨，对老龄事业的关注度不断提高。

其次，本文在数据整理过程中将2000-2017年按五年规划的时间段划五个阶段，而折线图呈现约每五年左右一个倒”U”型，恰好与五年规划制定周期相符。且在每个阶段的中间偏后年份（例2005年、2010年、2015年）左右达到高值，规划结束年份（例2004年、2009年、2013年）趋于相对较低值，窗体顶端

其次，我们还可以看出图1的比重曲线呈现出较明显的倒“U”型波动，本文在分析2000-2017年山东省政府工作报告时将这18年按照五年规划的时间分为了五个阶段，而比重曲线周期恰好与其相似，并在每个五年规划的中后期阶段（例2004年占比达到1.74%、2009年占比达到1.74%、2013年占比达到2.66%）达到数值最大值，并且五年规划的末端（例2005年占比降至0.09%、2010年占比降至1.39%、2015年占比降至1.37%）较上一年均有下降趋势。根据此趋势图，本文尝试性做出如下解释：老龄事业规划是指综合运用各种理论分析工具，从各个地区实际状况出发，充分考虑国际国内及区域老龄事业发展态势，对老龄事业发展的基础、目标、原则、主要任务、重大项目、保障措施等做出一年以上的科学计划。山东省政府制定实施五年规划其中关于老龄事业发展和养老体系建设规划是积极应对人口老龄化决策部署的重要措施，对于保障和改善民生，增强老年人参与感、获得感和幸福感，实现全面建成小康社会奋斗目标具有重要战略意义。而山东省政府工作报告中关于老龄事业的内容占报告总字数比重曲线与山东省政府五年规划的周期相似。这说明山东省政府对老龄事业注意力的变化与山东省政府五年规划存在着正相关性。

如图2所示，2000-2002年，山东省老龄事业注意力强度显著低于中央政府对老龄事业的注意力强度，自2003年之后，除2005、2006年之外，山东省政府对老龄事业的关注都要高于中央政府对老龄事业的注意力强度，并且山东省对老龄事业的注意力比重比中央政府高的差距较大，而且上升趋势也比中央政府更高。那么我们就应该思考一下基于什么原因使得山东省政府对老龄事业的注意力比重高于中央政府？本文认为出于以下几点原因：第一，山东省老龄化形势严峻。山东省人口老龄化发展呈现快速化、高龄化、失能化的趋势。预计2020年，全省60岁以上的老年人将达到2208万人，占全省总人口的22.3%[11]。高龄、失能、空巢老年人数量和比例也将大幅度增加，养老和医疗保障支出持续增长，农村养老形势更加严峻，家庭和社会养老压力进一步加大，应对人口老龄化任务十分繁重，短板明显[12]。第二，山东省政府重视老龄事业的发展，牢牢把握走在前列的目标定位，及时、科学、综合应对人口老龄化，着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念，完善老龄政策制度，健全与全面建成小康社会相适应的老年人社会保障体系、养老服务体系和健康支持体系，发展养老服务业和老龄产业，发挥老年人积极作用，健全老龄工作体制机制，努力推动老龄事业和养老体系建设全面协调可持续发展。

针对山东省政府对老龄事业的注意力强度总体还较低，个别年份极低的现象，本文根据注意力的理论做出尝试性解释：西蒙将注意力定义为“管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程”。西蒙和布莱恩.琼斯对于注意力的研究是基于“偏好”理论的基础上。由此琼斯提出了“注意力驱动的政策选择模型”，认为当政府面对众多信息做出决策并优先处理某些事务时，并不是政府决策者偏好于此类事务，而是注意到了它们。根据西蒙的有限性理论，我们可以得出地方政府虽然具有地方事务的决策权，但由于自身以及外部条件等多种因素的相互作用，地方政府要关注的是方方面面的事务，这种矛盾导致政府在决策时具有明显的倾向性。这也就解释的为什么地方政府对老龄事业的注意力强度总体偏低，但是我们也不难发现随着2000年前后我国步入老龄化社会，经过十多年的演进，老龄问题已经成为事关全省发展全局和百姓福祉的重大战略问题，山东省政府对老龄事业的注意力强度也在逐渐增加。

综上，山东省政府对老龄事业的注意力配置与政府五年规划息息相关且现状是注意力强度总体偏低，但随着老龄化问题越来越突出，地方政府对老龄事业的注意力配置比重也呈现波动上升趋势。

四、山东省政府对老龄事业具体事务的注意力指向及其变化

前文分析从宏观的角度对山东省政府对老龄事业的整体配置水平进行分析。但前文中已经提到老龄事业是一个比较宽泛的范畴，内涵丰富，而且在不同的时期山东省政府对老龄事业具体事务的注意力配置也不相同。所以，我们有必要在微观的角度上对山东省政府老龄事业具体事务的注意力指向和变化进行分析。

根据前文中引用的老龄事业的定义以及提取的关于老龄事业的高频词，本文有结合《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》指标体系内容，将山东省政府工作报告中涉及老龄事业的内容划分为：养老保险、养老服务、老年健康支持、老年权益保障、养老消费、老年精神生活等六个方面进行分类提取和分析工作。为了全方位、多层次考察山东省老龄事业各领域的注意力变化，本文基于老龄事业重要的政策、事件以及已有的学术文献，结合前文的研究结论，将2000-2017年山东省老龄事业发展历程划分为三个阶段：2000-2005年为一阶段、2006-2010年为第二阶段、2011-2017年为第三阶段。以此建立分析框架，以句子为单位进行人工编码工作。为保证编码与归类的科学性、准确性，在查阅相关文献的基础上，最终形成如表 1 所示的编码表。因篇幅所限，仅展现部分表格。

政府工作报告中的高频词在一定程度上反映了地方政府对与其相关的事务的重视程度与认知的变化。在对研究内容进行编码分类基础上，通过计算各具体事务文字表述占该阶段总内容的比重，从而得到每阶段各项具体事务的注意力配置情况，见表 2。由此基于时间轴顺序对山东省政府老龄事业各项具体事务的注意力配置进行分析与讨论，从而全方位、多层次地展现政府对老龄事业施政重心的变迁轨迹。

年份 2000-2005 2006-2010 2010-2017

养老保险 60.1% 51.7% 43.3%

养老服务 28.2% 30.5% 33.1%

老年健康支持 6.7% 8.2% 12.3%

老年权益保障 4.2% 6.7% 6.2%

养老消费 1.8% 1.7% 5.6%

老年精神文化生活 0 1.2% 1.5%

基于表2分析我们可以得出以下结论：

首先，第一阶段（2000-2005年）老龄事业发展阶段，随着2000年开始山东省老龄化形势越来越严峻，山东省政府在老龄事业的理念上显示出“积极发展老龄事业以应对人口老龄化”的特征。一方面，山东省政府在养老保险方面具有较高的注意力水平，在该阶段，山东省政府对养老保险的注意力分配主要围绕着新旧制度的衔接问题，着力于扩大养老保险的覆盖面，提高统筹层次等工作。健全社会保障体系，完善省级养老保险、调剂金制度，依法加强社保基金征缴，扩大基本养老保险覆盖面。发展企业补充养老保险，启动省直机关事业单位全员养老保险。坚持社会统筹和个人账户相结合，完善城镇职工基本养老保险制度。进一步扩大城镇养老保险等社会保险覆盖面，强化社会保险费的征缴和支出管理。另一方面，山东省政府建立完善城市社区管理和服务体系，加快养老服务设施建设，积极开展面向社区居民养老等项服务。不过，虽然山东省政府在该阶段已经注意到了更高层次的老龄需求，但当时山东省并没有完善的养老服务体系，而且对于养老消费和老年人精神文化消费方面的注意力配置较低，折射出该阶段山东省政府在老龄事业中对较高层次的老龄需求注意力较低，这应当于当时山东省的经济发展水平有着密切联系。总之，该阶段山东为了积极应对人口老龄化的挑战，加快推进养老保险和养老服务社会化供给进程，积极满足广大老年人日益增长的养老服务需求，积极发展老龄事业。

第二阶段（2006-2010年）老龄事业服务质量提升阶段，山东省政府对养老保险和养老服务仍具有较高注意力，同时注意力开始集中于维护养老权益的公平正义方面和老年健康支持方面，在养老服务方面，着力解决农村养老问题、发展老龄事业，支持社会力量兴办城乡养老服务设施，增强公益性养老服务设施和社区养老服务能力，重视社区养老，积极发展社区服务业，不断完善社区服务功能，统筹规划一批养老项目，推进社区服务规范化和网络化。在老年人健康支持和老年权益保障方面，山东省政府坚持“广覆盖、多层次、保基本、可持续”的方针，以建立基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，加快完善社会保障体系和救助制度[13]。健全以财政为主的农村五保供养机制，巩固提高农村敬老院建设成果，五保对象集中供养率保持在70%以上。综上，该阶段山东省政府在老龄事业的注意力指向在养老保险和养老服务的基础上开始向养老权益公平正义和老年健康支持方面变化，这是山东省政府努力提升老龄事业服务质量的注意力指向变化。

第三阶段（2011-2017年）养老服务体系完善阶段，山东省政府对老龄事业的注意力继续集中于维护养老权益的公平正义上，对养老服务和养老消费领域的注意力还呈现出爆发式增长的特征。注意力的具体指向如表2所示除养老保险外养老服务业是重点。一方面，在该阶段养老服务业成为山东省政府的注意力配置的新焦点。伴随着传统的养老模式的日渐衰落，建立多层次的养老服务体系成为地方政府应对人口老龄化压力的重要选择。山东省政府在工作报告中多次强调极应对人口老龄化趋势，加快社会养老服务体系建设，努力在居家养老、社区养老和机构养老服务等方面取得新进展。同时，加强以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系建设。健全农村留守老年人关爱服务体系。另一方面，与养老服务配套发展的养老消费逐渐成为新的经济增长点，养老家政、旅游养老、老年宜居环境建设等成为了新兴的消费热点。山东省政府鼓励和扶持民间资本进入养老服务领域，发动社会力量并营造出“公办民营、民办公助”的氛围，这些举措，既推动了养老服务“供给侧”改革，促进了养老产业发展，还为满足多元化的养老需求乃至适应经济新常态提供了动力。在该阶段山东省政府对老龄事业的注意力配置指向与养老服务体系的完善上。

综上所述，结合上述三个阶段的分析，我们可以看出山东省政府对老龄事业的注意力指向及分配呈现三个变化特征。第一，山东省政府纵向上对老龄事业注意力的的比重不断增加的同时 ，横向上对老龄事业的注意力配置范围也在不断地扩展，总体上山东省政府对其注意力的分配也趋于稳定。这也别明了山东省政府对老龄事业的注意力日渐重视并努力完善老龄事业。第二，山东省政府对老龄事业的注意力呈现出向老龄事业公平正义方向转变的趋势，特别是在老年人权益保障方面表现突出。第三，山东省政府对老龄事业的注意力配置具有渐进性，老龄事业逐步完善发展，虽然老龄事业发展整体过程中对养老消费和老年精神文化生活的注意力偏低，但纵向上可以看出山东省政府随着经济社会的发展正在逐步渐进性的拓展老龄事业的注意力配置角度，着力于提高老年人更高层次的需要[13]。

五、结语

基于注意力与政府决策理论，本文选取 2000-2017 年山东政府工作报告为研究对象，对其战略部署部分涉及老龄事业的内容进行注意力配置的测量，并在此基础上总结出山东省政府近 20 年关于老龄事业注意力的变迁路径。综合上文第三部分内容可以得到以下几点结论：第一，山东省政府对老龄事业的注意力近二十年来呈不断上升趋势，但总体水平偏低。第二，山东省政府对老龄事业的注意力比重受情境结构、政府理念及国家五年规划等影响而呈现五年为周期的波动，且有明显的阶段性变化特征。通过上文第四部分山东省政府对老龄事业各项具体事务的注意力测量可知，养老保险一直是政府注意力配置的重心，但在不同阶段政府的关注点有所不同，政府对其注意力的分配也趋于稳定；养老服务与养老消费作为老龄事业的新领域其注意力配置保持良好发展势头，山东省政府今后应对这两个领域进行注意力的重点配置；山东省政府在老年健康支持的注意力从支持内容到层次都有了积极地发展；在保障老年人基本经济生活的同时，山东省政府愈加注重对其精神以及合法权益的保护，老年人法律及社会地位有了明显的提升；而山东省政府始终对特殊群体的养老问题给予一定的关注，通过各项救助措施保障他们的养老权益，注重效率兼顾公平。综合全文分析表明，山东省政府对老龄事业的注意力配置呈三个变化趋势：一是山东省政府在纵向上对老龄事业的注意力水平不断提高；二是山东省政府在横向上对老龄事业具体事务的注意力配置范围持续拓宽；三是山东省政府关于老龄事业发展价值取向正经历着以经济效率为导向到兼顾正义公平。

但是我们也应充分认识到山东省政府在老龄事业注意力配置中存在的问题。基于上述研究山东省对老龄事业的注意力配置水平总体上偏低。所以关于如何持续提高山东政府对老龄事业的注意力水平，减少政府注意力的波动，保持老龄事业可持续稳定发展的问题，本文认为，山东省政府应持续提高有关老龄事业的注意力配置水平；应对老龄事业的各具体事务的注意力进行合理配置，并打破养老保险、养老服务、老年医疗健康等相互孤立的“碎片化”状态，走向老龄事整合的发展态势；应坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的老龄工作方针，牢牢把握走在前列的目标定位，及时、科学、综合应对人口老龄化，增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念，完善老龄政策制度，健全与全面建成小康社会相适应的老年人社会保障体系、养老服务体系和健康支持体系，发展养老服务业和老龄产业，发挥老年人积极作用，健全老龄工作体制机制，努力推动老龄事业和养老体系建设全面协调可持续发展 [14]。

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[12]山东省人民政府关于印发“十三五”山东省老龄事业发展和养老体系建设规划的通知

[14]山东省人民政府关于印发“十三五”山东省老龄事业发展和养老体系建设规划的通知