王世岳，男，南京大学教育研究院助理研究员，博士。

文东茅，男，北京大学教育学院教授，博士。

基金项目：

全国教育科学“十二五”规划2015年度教育部重点课题（DHA150280）。

摘要

近年来，将优质高中招生名额定额分配到区域内各初中学校的“指标到校”政策在全国范围内广泛实施，这一政策意在均等分配享受优质教育资源的机会，促进区域内教育资源的均衡配置，缓解义务教育阶段的择校问题。本文以“指标到校”政策在Z市的执行情况为例，发现以分数为核心的一套评价激励体系占据了教育政策执行的主导地位。尽管案例地区义务教育阶段的择校问题已然凸显，但在“分数评学生，分数评老师，分数评学校”的效率评价体系之下，教育系统中各利益群体还是将提高学生学业成绩产出视为首要目标。在被分数评价的同时，各利益主体也以“分数评政策”，使得这项教育公平政策被视作一项“不公平”的教育政策。每一项教育公平政策的执行都是对教育资源的重新整合与分配。如果仍然将绩效作为评价教育以及教育政策的唯一标准，那么公平的教育就难以成为让人满意的教育。

一、问题的提出

2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，应“改进高中阶段学校考试招生方式，发挥优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配的导向作用”。截至2011年7月，全国31个省、自治区、直辖市都推行了“指标到校”政策。“指标到校”政策已经成为一项全国性的高中招生制度。（本文讨论的只是优质普通高中招生中的“指标到校”政策。案例学校不包括优质中等职业学校。）2014年国务院颁发的《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》重申了这一招生计划分配方式，“指标到校”是完善中小学招生办法、破解择校难题的重要政策之一。

自“指标到校”政策执行之日起，这一政策就受到了政策制定者、执行者和研究者的关心。当下人们对于“指标到校”政策执行的研究主要从两个方面进行:一是“指标到校”政策的工具性特征，另一个则是“指标到校”政策执行的结果。刘泽云等使用三重差分方法验证了“指标到校”政策的工具性。研究发现，如果“指标到校”政策对农村初中具有明显的倾向性，该政策有利于农村初中学生升学。但是，当倾向性不明显时，“指标到校”政策对农村初中学校学生升学的有利影响便不复存在。［1］

“指标到校”政策执行研究的另一个重要问题是政策执行对于教育资源分配产生的影响。从经验研究的角度，张旭［2-3］、张元军［4］、王帅［5］、陶树生［6］、孙军［7］等研究者对“指标到校”政策在北京、山西、辽宁、广东、江苏等地区的执行进行了分析。总体上，“指标到校”政策执行可能会带来以下影响：第一，对于学生而言，政策执行可能导致的结果无非两种——“即使在名校初中就读也未必能上优质高中；即使在其他普通初中就读也可能上优质高中”［8］；第二，对于高中学校而言，“指标到校”政策会加大优质高中的办学难度［9］；第三，对于地方而言，由于不同地区的学生跨区上学，美国作者罗伯特简介，增加了社会成本等等。，

值得关注的是，在最近一项研究中，张羽等基于济南市2006—2014年的中考数据，应用自然实验双重差分模型对招生政策效果进行评估，研究发现，“指标到校”政策的执行既能提高初中生源在区县间的均衡分布，又能提高初中的教育质量（中考成绩）和高中的教育质量（高考升学率），达到公平与效率兼得的目的。［10］对于这一结论，笔者认为值得商榷。“指标到校”政策执行的主要目标是缩小初中阶段教育资源分布的校际差异，而非区县间差异。以区县间教育资源分配和高中学业成绩产出来评价“指标到校”政策，正反映了教育公平政策在执行过程中可能面临的困境。

在教育公平政策领域，政策目标难以实现的现象极为普遍。［11］甚至有学者将“教育公平”视作一件“皇帝的新衣”。［12］国内研究者也开始注重从制度的角度讨论教育公平政策的执行问题，佛朝晖对近百位县市教育局长进行问卷调查、访谈和座谈，研究发现，义务教育师资均衡配置政策执行受到教育行政部门人事管理权限有限、政策工具使用单一和非正式制度规约等方面的阻碍。［13］本文通过案例进一步发现，教育系统中的绩效激励机制不仅决定了不同利益主体对于教育公平政策的评价，还会影响教育公平政策的执行。

二、研究案例与研究方法

作为案例研究对象的Z市地处我国中部，且经济发展水平处于中游，外来人口数量相对稳定。这就使得Z市不存在一些大城市出现的因为人口激增而无法及时配备师资力量而带来的大班额问题。因此，不妨将学校班额作为考察择校问题的切入点。依照Z市教育主管部门的规定，Z市小学和初中学校的标准班额为55人。2007年是Z市“指标到校”政策实施的第一年，全市有八所初中学校的平均班额超过60人，甚至出现了初中学校班额超过70人的情况。与之相比，一些处于城市郊区的初中学校平均班额则在45人左右。优质初中学校班额过大而薄弱初中学校班额不满，显然，择校在其中起到了重要的作用。

为了解决好义务教育阶段的择校问题，减少大班额班级的数量，Z市从2007年开始执行“指标到校”政策，将优质高中统一招生名额的30%依照各初中学生占总学生人数比例分配到各初中学校。其后，这一比例逐年递增，依照《Z市2013年三区普通高中招生录取办法》，省示范性高中和优质普通高中招生总数60%的名额，依照所属初中学校的办学名额、毕业人数以及办学质量和水平，按比例分配到三区各初中学校。

罗伯特·诺齐克（Robert Nozick，1938年11月16日－2002年1月23日）是美国的哲学家，也是哈佛大学的教授。诺齐克生于纽约的布鲁克林区，父亲是来自俄罗斯的犹太人企业家。他毕业于哥伦比亚大学、牛津大学、和普林斯顿大学，并且成为。

“指标到校”政策的一个重要目标是缓解由于择校带来的大班额问题，然而，对2008—2012年Z市初中学校的班额比较可以发现，大班额的问题在“指标到校”政策执行若干年后并没有得到解决，反而愈演愈烈（见表1）。2012年，市区31所初中学校平均班额超过标准的有15所，而人数在45以下的学校还有6所。班额差异逐渐增大的趋势说明，人们对于所谓优质学校的追捧并没有因为“指标到校”政策的实施而有所缓解。

笔者是以挂职干部的身份进Z市教育局。教育行政机关是“指标到校”政策在Z市的直接执行者。在进行调查时，研究采取了人类学和社会学中常用的参与式观察方法，研究者是一个作为观察者的参与者（participant-as-observer）［14］。这一方法要求研究者同时具备“观察者”和“参与者”两种属性，在作为具有能动性的“局内人”参与社会行动的同时，又时刻保持“局外人”的反思性。对于研究者而言，“在研究背景中获得的，或者与研究题目有关的任何东西，都可以作为数据”［15］。在观察、访谈、文件文本和观察数据的基础上，本文以扎根理论的方式，总结经验资料间的联系，并构建相应的解释理论。

本文采取个案研究方法，以期通过“解剖麻雀”，将个案分析中得到的结论加以推广。本文对政策的研究聚焦于政策执行，而政策执行不会受到系统内人事调动的影响。笔者和受访者都是政策执行系统中的一部分，挂职身份不会对调查的信度和效度造成影响。但挂职身份也局限了笔者的视角，在调查过程中，这一身份不可避免地被带入访谈和观察。此外，本文所指的公平是从教育政策的层面加以界定的，是对教育资源的再分配，所以“指标到校”政策集中优质高中招生名额再分配体现了教育公平政策的普遍特性。《义务教育法》中规定的“国务院领导，省级统筹，以县为主”管理体制，使得不同地区间教育政策的执行具有很强的同质性。有关“指标到校”政策执行问题的研究，对于讨论其他教育公平政策也具有可借鉴的意义。

罗伯特·诺齐克（Robert Nozick，1938-2002） 二十世纪最广为人知、影响最大的哲学家之一，美国哈佛大学教授。因1974年出版第一本著作《无政府，国家和乌托邦》（Anarchy, state, and utopia）一举成名。该书获得美国国家图书。

三、教育公平目标与教育政策执行

“指标到校”政策在Z市的执行体现出典型的“自上而下”的政策过程。在2010年下发的《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发〔2010〕48号）中，Z市所在省份被列为“推进义务教育均衡发展，多种途径解决择校问题”专项改革的试点地区。基于这一文件的要求，2011年5月，省教育厅下发文件，提出省示范性高中、市（县）属优质普通高中要将优质高中招生名额分配到区域内初中学校。

作为政策的具体执行者和决策的部分参与者，在“指标到校”政策的执行中，省一级教育行政机关具有承转的作用。一方面，省一级教育行政机关是中央政府政策的执行者，需要具体执行上级机关的指令；另一方面，省一级教育行政机关又是“指标到校”政策的制定者，依据当地的具体情况，省教育厅将这一政策细化。在《某省承担国家教育体制改革试点项目实施方案》的政策文本中，“指标到校”政策有了较为详细的执行目标：

实行优质高中招生名额分配到区域内初中学校的办法，使区域内农村初中学校和城市薄弱学校毕业的学生能接受优质教育。从2010年起，将省示范普通高中或市、县（区）优质普通高中招生名额的50%，按一定比例分配到农村初中学校和城市薄弱学校，到2012年扩大到55%，2015年达到60%以上。实行“指标到校”制度，使学生机会均等，体现教育公平。

从这一政策文本之中，可以发现“指标到校”政策的三层目标。其一是“指标到校”的最终目标，即所谓的“体现教育公平”。想要实现“教育公平”的最高目标，就要达成“指标到校”政策的第二层实际目标，即“使学生机会平等”；依照《某省承担国家教育体制改革试点项目实施方案》的规定，之所以能够实现这一目标，是因为“实行优质高中招生名额分配到区域内初中学校的办法，使区域内农村初中学校和城市薄弱学校毕业的学生能接受优质教育”。政策文本体现的第三个目标是其名义目标，即完成“省示范普通高中或市、县（区）优质普通高中招生名额”的一定比例分配，到2014年，这一指标分配的数量已经达到60%。

目标层层细化的过程也是内容逐渐消解的过程。60%的名义目标是政策目标的数字指标，而非政策目标本身，因而是工具理性的产物。对于政策执行而言，清晰的政策指标有助于政策目标的达成，因为“一个教育组织在一定时期内处理教育信息的能力是有限的，当进入的教育信息量和复杂程度超过一定限度时，该教育组织可能会歪曲教育信息，或在教育信息流程中出现严重的时间滞差；再则，流经各个等级结构的教育信息，往往因其中地位较高者的意愿和敏感以及地位低下者的屈从而被扭曲”［17］。与之相似的是“4%”与“教育财政充足”之间的关系［18］，对于当下的中国教育财政研究而言，“4%”已经成为具有了标识性意义的政策表达，广为人们所接受。

政策目标的指标化有助于政策的执行和监督；同时，指标对于政策的宣传和接受也起着至关重要的作用，以至于在访谈中，当人们提到“指标到校”政策之时，会将其概称为“60%”。在指标和政策目标之间，暗含一个重要逻辑——如果达到了政策所追求的指标，就能达成政策目标［19］。具体而言，只要进入优质高中的指标分配能够达到一定比例，前文中提到的“推进义务教育均衡发展，多种途径解决择校问题”和“使学生机会均等，体现教育公平”两组目标就能实现。在这一过程中，“指标到校”政策原本的目标被淡化，并进一步被提升学业成绩的目标所替代。

四、政策执行的结果

（一）高中分层

在“指标到校”政策的现有研究中，学者大多忽视了一个极为重要的细节，就是指标分配到各个学校之后应该怎样分配给学生。此时，“指标到校”政策执行有三种选择：一是初中学校推荐，二是高中学校自主选拔，三是依照分数从高到低排名录取。由于推荐和选拔制度隐含着巨大的道德风险，教育行政机关难以将招生权下放。在“指标到校”政策执行伊始，确实出现过有初中学校管理人员利用信息优势隐瞒指标分配数量，用于谋求私利的情况。但是随着“指标到校”政策的推行，这一情况逐渐减少。一位市教育局的管理人员告知笔者：“我们抓的就是这种情况，现在没有人敢这样做。”（如无特别说明，本文引用的个人观点和表述均来自笔者的访谈记录。受访者的身份和特征都采取了匿名处理。如果受访者的身份有助于理解其观点和表述，会在正文中特别强调。）

以分数为标准的录取方式使得“指标到校”政策在很大程度上接近于现行的高考填报志愿的“知分报”制度。它的执行带来了两个结果。其一，“惟分是举”的局面没有得到改变，分数仍然是中考选拔的唯一标准；想要得到“指标”，必须获得学校的前若干名，学生的学习压力并没有减轻。其二，每一所初中学校的高分考生都会报考“最好”的高中学校，继而各高中报考学生的成绩出现分层。通过2012—2014年各高中学校招收学生的成绩分布可以发现，一中、二中、四中和三中依次垄断了Z市的中考高分生源，Z市一中成为了“指标到校”政策执行最大的受益者。表2体现了2012—2014年Z市高中学校招生的生源成绩分布状况，分别以前1%、前15%和前50%作为衡量标准。前15%和前50%近似于案例城市所在省份的一本和二本录取比例，而前1%则意味着这些学生拥有冲击一流大学的可能性。

（二）初中分层

在Z市，初中学校主要有三种办学形式：第一类是普通初中，接受县一级教育行政机关的直接管理；第二类为完全中学，如Z市四中，四中分为初中部和高中部，其行政、人事、薪资为统一管理；第三类情况更为复杂，20世纪90年代，Z市若干所“重点高中”下属的初中学校开始转制，试图“突破体制，加大对人事、财务、教学体制的改革力度，以促进学校发展、实现教育思想”［20］。在Z市，这样的学校主要是曾经直属于一中、二中和三中这三所重点高中的“名校办民校”，而问题也集中体现在这三所初中学校。

尽管在名义上优质高中与名校办民校已经分开管理，但是两者间的联系仍然紧密。一方面，初中学校为了吸引更多生源，在招生宣传种经常刻意宣传自身与优质高中之间的联系；另一方面，高中学校也把民办初中当做了生源培养的“自留地”，无论是高中学校的管理者还是教师，都还是把这些初中学校当作“自己人”。“自己”初中学校毕业的学生，自然要上“自己”的高中学校。

这种结果（“指标到校”政策的结果）使得高中学校被分成三六九等。一方面实现初中的均衡发展，另一方面高中出现了分层。这样就给社会上一个信号，一中是最好的，大家都抢着上一中。A初中是一中的初中，那好，我们就要去（一中的）A初中。

（三）“鸡头”与“凤尾”

对于学生而言，“指标到校”政策的执行可以得到“同分不同校”或“同校不同分”的两种结果。对于那些在优质初中就读而未能进入优质高中的学生而言，“指标到校”政策使他们失去了进入优质高中就读的机会。“在缺少魔杖的情况下，得到机会平等的唯一手段就是说服每个人自愿献出他们的一些持有来达到它”［21］。当教育资源稀缺，无论对于谁，机会都是难得的。因此，进入普通高中的学生无论其高考成绩高低，对于“指标到校”政策都持否定态度。

对于那些进入优质高中的学生而言，“指标到校”政策并没有得到充分的肯定。只有那些进入优质高中，并在高考中获得了理想成绩的学生才认为“指标到校”政策给予了他们“改变一生”的机会。那些在高考中成绩不理想的学生，普遍对于“指标到校”政策持否定态度，“宁做鸡头”才是更好的选择。一位受访家长这样评价“指标到校”政策：

（择校）是很幼稚的做法，你去了以后，本来这个孩子在一般的学校是靠前的，（学生）学习的积极性不会被打下去。到了（优质高中）那个环境里面，老师对那些学习靠前的是一种态度，对于那些学习中等或靠后的学生又是一种态度。老师对孩子的心理上有一种压力。在这种环境中，（学生）就有一种心理，反正在这个环境里面我也超不过别人，就开始混了。

从“指标到校”政策执行的结果而言，这一政策陷入了尴尬的境地。对于那些未能进入优质高中的学生而言，“指标到校”的执行“剥夺”了他们享受优质高中教育资源的可能。那些享受指标的学生却基于他们在高考中的表现评价政策。如果将“指标到校”政策对学生的影响和学生的高考成绩对应分析，就可以发现，作为利益相关者的学生，只有小部分人支持这一政策。

那么，进入优质高中做“凤尾”可能对学生产生什么样的实质影响？笔者对比了同时参加2010年中考和2013年高考的学生成绩。在2010年的中考中，Z市享受“指标到校”政策进入一中的学生最低分数为590分，一中自主招生线最低分数为660分，在两条分数线间的考生共有585人。由于他们的初中学校各不相同，因此他们能够进入的高中学校也各不相同。对585人的高考成绩和中考成绩进行多元回归分析，结果发现，除三中外，学校对于学生成绩的影响不显著，换言之，其他学校的“鸡头”与一中的“凤尾”在高考成绩上并不存在显著差别。（2008年，三中从东区搬至中区，搬入新址后，学校的师资配置和生源发生了巨大变革，可以视为较为巨大的外生变化。）

从统计学角度出发，中考中处于同一分数段的学生，无论成为“鸡头”，还是“凤尾”，其高考成绩并不具有显著性的差异。这就是说，学校对于学生的影响更接近于“随机”的状态。学校对于学生的影响，因为学生个体特征的不同而各不相同。因而，从经验的角度而言，无论是“鸡头”还是“凤尾”都可能获得好或不好的结果。在访谈中，如果未能在高考中获得预期的成绩，那么学生和家长通常会将制度作为主要原因；如果在高考中获得了优异的成绩，受访者在肯定政策帮助的同时，也会强调“个人努力”对高考成绩的影响。

“指标到校”政策给薄弱学校的学生享受优质教育资源的机会，而非使他们成绩提高。机会通常指“人们一旦（愿意）选择，就可以通过努力达成”［22］。机会并不必然与资源的获得相联系，因而获得这一机会的学生和家长对于政策的评价都基于学业成绩产出。于是政策的受益者未必满意“指标到校”政策，而因为政策执行而丧失机会的学生和家长则会明确表达对政策的不满。

五、教育公平政策执行的困境

在追求资源的公平分配过程中，决策者面对的不仅有不同利益群体的相互竞争，更有公平概念自身带来的限制。公平具有相对性，但以学业成绩产出为代表的绩效却可以成为教育系统中的统一标准。因而在资源分配过程中，“公平”往往成为了利益诉求的依据；而在资源使用过程中，公平价值总是要让位于效率目标。

（一）相对的公平

作为一项价值判断，公平与利益相关者的立场紧密相连。在本案例中，各高中学校对“指标到校”政策的评价，就建立在是否有利于自身利益的评判标准之上。尽管“指标到校”政策的执行使一中垄断了Z市的优质生源，但是Z市一中校长在接受访谈时，仍然认为将优质教育资源分配给低分学生有违过程公平的原则。而在其他重点中学看来，“指标到校”政策的“不公平”来源于结果，这一政策导致了学校间差距的固化，无法有效体现各学校的“付出”。因而，对于Z市的每一所高中学校而言，这一政策都是“不公平”的，难以令人满意。

享受“指标到校”政策的学生及家长，在评价这项公平政策时，依据的标准是自身是否在这一政策执行的过程中真正受益。对那些通过这项政策进入重点高中并在高考中获得优异成绩的学生而言，“指标到校”政策带来了享受优质教育资源的“机会”，因而这是一项公平的教育政策。对那些因“指标到校”政策丧失进入重点中学机会的学生，以及那些进入重点中学却因为各种原因没有获得令人满意的高考成绩的学生，这一政策并没有为学生提供“适合”的机会。

公平的相对性，使得人们在评价一项政策时，往往会陷入混乱。似乎一项政策既可以被视为公平政策，又可以被视为不公平政策。与之相比，以学业成绩产出为代表的绩效却可以比较，它不仅成为度量学生和教师的标准，更成为了人们衡量教育机构，乃至教育政策的重要标准。

Examined Life (1989年) ISBN 0-671-72501-7《哲学解释》 Philosophical Explanations (1981年) ISBN 0-19-824672-2《无政府、国家与乌托邦》 Anarchy, State, and Utopia (1974年/2001年) ISBN 0-631-19780-X 。

（二）绝对的成绩

公共管理的一个核心问题是如何提高公共组织的绩效，所谓组织绩效，即“组织的生产和管理活动取得的业绩、成就和实际作为”［23］。想要激励绩效产出，就必须有度量的标准，“测度是绩效管理的一个重要环节：如果你不能测度，就无法改善。”［24］在教育领域，最为有效和直接的测度标准（performance indicator）莫过于学生的学业成绩产出。因而，提高学生的学业成绩产出，成为教育领域之中最为常见的绩效目标。

除了政府内部提高行政绩效的需求，社会对于教育服务也具有评价的需求。普通学生与家长很难对学校的管理水平和教师的教学水平予以客观的评价。他们只能借助学校或班级的学业成绩产出评价教育教学工作。这就带来了“以分数评教育”，具体而言，就是以分数评学生、以分数评教师、以分数评学校。

第一，以分数评学生。“老师们表扬的是哪一类学生，一定是分数最高的学生”，一位教师在谈到对学生的评价时这样说。对于教师而言，评价学生最简单而有效的标准就是学生成绩。在教育教学过程中，“老师们发展出一套简化方式判断哪些学生是‘好’学生，哪些学生是‘麻烦’的制造者”。［25］教师“以分数评学生”不仅仅因为教师的惯习，更因为教师也受到了分数的激励。

第二，以分数评教师。教师是教育资源最为基层的分配者［26］，为了更大限度地提高教师的主动性，绩效考核也被学校应用到了教师管理之中。学生的学业成绩产出，成为学校评价教师教学工作最为直接的衡量标准。一位高中学校的中层管理人员在谈到教师的绩效考核时说：

调动老师的积极性，要有一个相对公平的评价机制。评价咱们老师（相对公平的评价标准）就是教学（成绩）。平时教学业务考核的那些办法，应该是对事而不对人，应该是相对公平的。

所谓“对事不对人”，就是有可以客观衡量的绩效标准。许多教师在谈到学生的成绩时这样说：“老师的绩效就是和学生的成绩挂钩。”不仅是工作业绩，学生成绩的好坏有时也能决定教师的“精神状态”。“要是你们班里能出年级第一，班主任说话时候的气势都不一样”，一位受访的教师这样评价学生成绩对教师的影响。

第三，以分数评学校。在评价学生和教师的基础上，分数更成为社会评价学校的重要依据。学校的管理者和学校内的教师都感觉到了绝对成绩对于他们所产生的影响，一位教师在接受访谈时，不无懊恼地说：

他（家长）就看你拿了几十个清华、北大 ……社会对于学校的评价只在六月二十日号出成绩的那一天。社会的看法很集中，这个学校考多少六百分（以上的）。

在许多人看来，“录取分数就是公平正义的象征”。正如一位受访者谈到Z市近些年的高中招生制度改革时所说：“考试具有选拔性，对学校的报考家长来说，具有公平性。这是公平公正的，不需要政府出面维持。整个社会认可，学生家长认可。”

无论是学生、教师，还是学校，都将提高学生的学业成绩产出作为课堂教学的导向。在相对性极强的公平面前，绝对的成绩成为教育政策执行的唯一导向。因而，无论是教育行政机关，还是学校、教师，乃至学生和家长，都将提升分数作为“唯一”目标。在以分数评学校的激励环境之下，为了争取自身无法控制的教育资源。学校会最大限度地将优质教育资源分配给能够在考试中获得高分的学生，以求得利益的最大化。

（三） 向上的公平与向下的效率

学校教育最基本的单位是课堂，从课堂中的“教育公平”开始，“指标到校”政策涉及的“教育公平”内容包括班级内公平、班级间公平、校际公平、地域公平。实现这些公平目标的主体分别是任课教师、学校的管理者、教育系统的管理者。他们既是接受教育资源分配的对象，也是教育资源的分配者。

在效率的激励之下，身处科层体系中的个人和组织处理资源分配时形成了一套模式：对于自己能够掌握的资源，通常追求配置效率的最大化。在自己不能掌握的资源范围之内，通常会追求资源的公平分配。这就导致了教育体系中“向上要公平，向下要效率”现象。一些高中学校为了减少“指标到校”政策执行带来的“效率”损失，集中优势资源，设置重点班。一位受访教师谈到分重点班时说：

学校应该是很想弄平行班的，不分三六九等，大家都是同样的，什么考评、考核，都是一刀切下去。一分重点班、尖子班，普通班的老师就跟那个重点班的老师有差距，学生也有差距。但是从学校的发展来看，我又赞成分重点班、分层次班，让优势资源对待优势学生，这样对学校的实际效果更好更直接。因为我就是带重点班的老师，这些学生如果不拿出来，放在普通班里头或者平行班里头对这些孩子来讲是不公平的待遇。因为学不懂的孩子有厌烦的情绪，跟老师的对抗影响老师的教学效果。学的人是一个状态，不学的人是一个状态。现在考学压力这么大，所以不分不行。

学校中不得人为划分“重点班”“快慢班”是各级教育行政机关三令五申禁止的问题，但实践中设立重点班的现象仍然屡禁不止。尽管层次分班有违公平原则，还加剧了学校的管理难度，但是在强大的绩效动力面前，这样的行为还是被默许。“因为社会现实就决定你学校要生存、要发展，这个很正常。学生自己也觉得这个很正常，好像也没有特别说是不行。”一位学校的老师这样评价学校内部分快慢班的行为。在一些老师看来，设立“重点班”是学校的无奈之举，因为成绩对于学校和老师来说都是至关重要的，“为了学校的生存，就是撤了校长，他也得办，为什么？(这)是一种需要，有需要才有市场。”

面对成绩的“硬指标”和均衡发展的“软指标”，学校和教师不得不放弃惩戒能力较弱的义务教育均衡发展“软指标”，而追求更高效的成绩“硬指标”。快慢分班可以让学校获得利益，平行分班带来的负面影响却无人补偿，学校自然会将“分班”视为提高学习成绩的重要方式。面对这一矛盾，一位校长运用了“可控”的概念解释公平与效率间的矛盾：

不公平的问题是普遍存在的，作为一个领导，能做的就是在自己的可控范围内做事情。比如对于校长来说，学校内进行层次分班是可控的，我可以通过配备优质师资，给学生补课的方式，弥补由于层次分班带来的不公平因素。但是，学校之间的不公平就是我不可控的了，所以我就要层次分班，让我们学校考出成绩。对于那些我们能够掌握的范围，我们可以采取其他的补偿措施；对于那些我们无法掌握的范围，我们只能通过自身的改革争取更多的公平。

高考对于“指标到校”政策的影响一直延续到了课堂之中。在现有的激励体制之下，社会对于教师的评价是建立在学生的成绩产出之上。对于教师而言，他们能够控制的资源极为有限，还有极为严格的挑战（如学生纪律管理）和公众的期待（如学生考试分数）［27］。因此，在有限的资源之下教师对于激励更加敏感，他们只能将更多的注意力放在可能获得高分的学生身上，最大化资源的利用率。这就使得“指标到校”政策所追求的目标在最为基层的组织，也是教育政策最为重要的执行场所——教室之内，最终失去了目标实现的可能。

在这一解释的基础上，就可以对“指标到校”政策执行的“激励”进行分析。在以“效率”评价教育的标准之下，各个学校的目标都是最大化教育资源使用的效率，即提高学生的学业成绩产出。而“指标到校”政策作为一种“补偿性”的政策执行，并没有为学校带来任何效益上的改变。相反，各学校因为执行这一政策还要付出相应的“效率”成本。在绩效的标准之下，教育公平政策执行无法让人“满意”。

六、结语

有限的教育资源无法满足所有社会成员的需求，如何分配教育资源体现着配置主体的价值追求。如果要满足机会补偿的期待，那么教育资源的分配应该改善处境不利者的地位。然而，在“以分数评价学生、以分数评价老师、以分数评价学校、以分数评价政策”的教育系统之中，分数成为了衡量教育的唯一准绳。教师的福利、学校的声誉、官员的升迁，都与学业成绩直接挂钩，成为教育系统中的“强激励”。面对着绝对的成绩和相对的公平，追逐最大化学业成绩产出就成为了必然的结果。为了使有限的资源发挥最大效率，教育资源流向了那些能够更好地使用教育资源的人和组织。具体而言，就是让那些能够获得高分的学生进入能够创造好成绩的学校。毫无疑问，好学校—好老师—好学生的精英培养模式是最“高效”的。

要想使得教育公平政策得到有效的施行，需要寻求政策目标与政策执行激励的一致。由于教育公平目标的模糊性，使得教育公平政策在制定过程中通常会给政策执行者留有较大的自由裁量空间。如何使用自由裁量权，取决于利益群体所处的激励环境。在以分数作为唯一的评价标准的教育政策执行绩效体系之中，人们将提高学业成绩产出作为最高标准。各政策主体会“自主”地利用并行政策和自由裁量空间，减轻教育公平政策带来的效率损失。“指标到校”政策的补偿目标与教育行政系统的择优激励，带来了两者间的激励不相容问题。政策执行者更加倾向于执行能够直接从中获益的政策。只有政策执行的效果与政策执行者的利益不存在直接联系时，非绩效型的政策才能被有效执行。

本文的研究结论说明，教育公平政策目标的实现不只需要教育行政部门的有效执行，更需要学校和教师，乃至学生和家长的参与和付出。教育公平实现的最终场所并非行政机关，而是在教室之中。“指标到校”政策在基层的实践还提醒我们，教育政策的价值追求，不仅仅是单纯的政策目标，更是在定义教育自身的价值。

书名：无政府、国家与乌托邦 作者：[美国] 罗伯特·诺齐克 译者：何怀宏 豆瓣评分：8.8 出版社：中国社会科学出版社 出版年份：1991-09-01 页数：348 内容简介：本书作者诺奇克1938年11月16日出生于纽约的布鲁克林。他很早。

［1］刘泽云，原莹，王骏. 普通高中招生“指标到校”政策是否有利于农村初中学生?——基于J市的经验研究［J］. 教育与经济，2017(1): 3-12.

［4］张元军. 广州市高中指标到校政策实施研究［D］. 广州: 华南理工大学，2011.

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(来自：北京大学评论 责任编辑 范皑皑)